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Das Staatsoberhaupt könnte zum Kanzlermacher werden

Das Heft des Handelns liegt bei Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier. Zumindest in dieser Einschätzung waren sich die politischen Protagonisten in der vergangenen Woche nach dem Scheitern der Sondierungsgespräche zwischen CDU, CSU, FDP und Grünen einig. Und so sieht es die deutsche Verfassung auch vor. Er könnte sogar zum Kanzlermacher werden.

Die Mütter und Väter des Grundgesetzes haben dem Staatsoberhaupt der Bundesrepublik eine herausragende und machtvolle Position zugeschrieben, wenn die Bildung einer Regierung mit parlamentarischer Mehrheit aussichtslos erscheint. Er könnte sogar zum Kanzlermacher werden.

Unklar ist bislang, wann Steinmeier von seinen verfassungsrechtlichen Befugnissen bei der Kanzlerwahl nach Artikel 63 Grundgesetz im vollem Umfang Gebrauch machen wird. Klar hingegen ist, dass der Weg zu Neuwahlen, die seit vergangener Woche verstärkt im Gespräch sind, nur über ihn führt. Doch davon will der Bundespräsident vorerst nichts wissen.

In einem kurzen, aber eindringlichen Appell stellte Steinmeier am vergangenen Montag unmissverständlich klar: “Die Parteien haben sich in der Wahl am 24. September um die Verantwortung für Deutschland beworben, eine Verantwortung, die man auch nach der Vorstellung des Grundgesetzes nicht einfach an die Wählerinnen und Wähler zurückgeben kann.” Und er fügte an: “Wer sich in Wahlen um politische Verantwortung bewirbt, der darf sich nicht drücken, wenn man sie in den Händen hält.”

Gesprächsbereitschaft Steinmeiers Mahnung blieb nicht ohne Wirkung. Am Ende einer Woche hektischer Diskussionen und gegenseitiger Schuldzuweisungen musste selbst die SPD, deren Parteivorstand noch vor Steinmeiers öffentlichem Statement einer Wiederauflage der Großen Koalition unter Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) erneut eine Absage erteilt hatte, ein Stück weit zurückrudern: “Wir sind gesprächsbereit”, hieß es am späten Donnerstag Abend schließlich aus dem Willy-Brandt-Haus in Berlin. Wie weit diese Gesprächsbereitschaft geht, ließen die Sozialdemokraten aber offen.

Steinmeier griff das Angebot prompt auf und lud Merkel, den SPD-Parteivorsitzenden Martin Schulz und CSU-Chef Horst Seehofer zum Acht-Augen-Gespräch nach Schloss Bellevue. Bereits in der vergangenen Woche hatte er in Einzelgesprächen mit den Parteivorsitzenden auch der Grünen und der FDP die Möglichkeiten für eine Regierungsbildung ausgelotet. Auch mit den Repräsentanten der obersten Verfassungsorgane setzte er sich zusammen, um über die in der Geschichte der Bundesrepublik bislang einmalige Situation zu beraten. Nach Gesprächen mit Bundestagspräsident Wolfgang Schäuble (CDU) und Andreas Voßkuhle, dem Präsidenten des Bundesverfassungsgerichts, soll noch ein Gespräch mit Bundesratspräsident Michael Müller (SPD) folgen. Eine Schnellschuss-Entscheidung ist vom besonnen agierenden Frank-Walter Steinmeier in der aktuellen Situation nicht zu erwarten. Und er ist gut beraten, sich gründlich über die verfassungsrechtlichen Vorgaben zu informieren, denn das Grundgesetz lässt durchaus Interpretationsspielräume zu. So kündigte das Bundespräsidialamt an, dass sich der Hausherr auch mit anderen Verfassungsrechtlern beraten werde.

Kanzlerwahl Gemäß Artikel 63 Grundgesetz schlägt der Bundespräsident dem Bundestag einen Kandidaten für das Amt des Bundeskanzlers vor. Erhält dieser im ersten Wahlgang die Mehrheit der Stimmen aller Abgeordneten, dann muss ihn der Bundespräsident zum Kanzler ernennen. Bislang sind alle acht Kanzler der Bundesrepublik mit dieser absoluten Mehrheit im ersten Wahlgang gewählt worden. Da das Grundgesetz keine Frist vorgibt, bis wann ein Kanzler nach einer Bundestagswahl gewählt sein muss, konnten Steinmeiers Amtsvorgänger gelassen abwarten, bis die Mehrheit für eine Kanzlerwahl durch den erfolgreichen Abschluss von Koalitionsverhandlungen gesichert war.

Prinzipiell ist der Bundespräsident auch bei seinem Kandidatenvorschlag frei. Er könnte dem Bundestag Angela Merkel auch vor Abschluss erfolgreicher Koalitionsverhandlungen als Kandidatin vorschlagen, um den Prozess der Regierungsbildung oder für Neuwahlen zu beschleunigen. Die Frage, ob er Merkel quasi auch gegen ihren Willen zur Wahl vorschlagen könnte, bietet Raum für Interpretationen. Das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten ist Pflicht und Recht zugleich.

In jedem Fall leitet die Kanzlerwahl einen unumkehrbaren Prozess ein. Nach einem gescheiterten ersten Wahlgang – der Kandidat verpasst die nötige absolute Mehrheit von aktuell 355 Stimmen – hätte der Bundestag dann nur noch 14 Tage Zeit, um einen Kanzler zu wählen. In dieser zweiten Wahlphase ist das Parlament zwar nicht mehr an den Wahlvorschlag Steinmeiers gebunden, aber für einen Kandidatenvorschlag wird gemäß Geschäftsordnung des Bundestages (Paragraf 4) die Unterstützung von mindestens 25 Prozent aller Abgeordneten benötigt. Die 153-köpfige SPD-Fraktion beispielsweise ist im 709 Parlamentarier umfassenden Bundestag ohne Unterstützung einer anderen Fraktion nicht in der Lage, Martin Schulz als eigenen Kandidaten zu benennen. Auch in dieser zweiten Wahlphase, in der unbegrenzt viele Wahlgänge stattfinden können, benötigt ein Kandidat die absolute Mehrheit.

Wählt der Bundestag innerhalb der 14-Tage-Frist keinen neuen Bundeskanzler, findet laut Artikel 63 Absatz 4 “unverzüglich” ein letzter Wahlgang statt. In diesem Fall würde dann jener Kandidat zum Kanzler gewählt, der “die meisten Stimmen erhält” (relative Mehrheit). In diesem Fall hätte Frank-Walter Steinmeier sieben Tage Zeit, um den Gewählten zum Kanzler einer Minderheitsregierung zu ernennen oder den Bundestag aufzulösen, um innerhalb von 60 Tagen Neuwahlen herbeizuführen. Wird der Kandidat hingegen mit der absoluten Mehrheit gewählt, muss ihn der Bundespräsident zum Kanzler ernennen.

Relative Mehrheit Die Wahl eines Kanzlers nach Artikel 63 Absatz 4 mit relativer Mehrheit ist allerdings nicht ganz unproblematisch. Denn die Formulierung “mit den meisten Stimmen” lässt ganz unterschiedliche Interpretationen zu. Stehen zwei oder mehr Kandidaten zur Wahl, so ist die Sachlage eindeutig. Gewählt ist, wer die meisten Ja-Stimmen erhält. Bei nur einem Kandidaten hingegen “ist die Bestimmung dieser relativen Mehrheit verfassungsrechtlich nicht eindeutig geregelt”. Darauf weist der Wissenschaftliche Dienst des Bundestages in einer aktuellen Veröffentlichung zur Kanzlerwahl hin.

Nach der gängigen Interpretation benötigt ein Kandidat auch im abschließenden Wahlgang in jedem Fall mehr Ja- als Nein-Stimmen. Im aktuellen Fall würde dies bedeuten, dass Merkel allein mit den Stimmen der 246 Unionsabgeordneten auch nicht zur Minderheitskanzlerin gewählt werden kann, wenn alle anderen Parlamentarier gegen sie stimmen. Sie wäre darauf angewiesen, dass sich 218 Abgeordnete zumindest der Stimme enthalten, um dann mit 246 Ja-Stimmen gegen 245 Nein-Stimmen gewählt zu werden. Diese Ansicht vertraten die Wissenschaftlichen Dienste des Bundestages auch in einer Ausarbeitung zur Kanzlerwahl aus dem Jahr 2013.

Der Düsseldorfer Verfassungsrechtler Martin Morlok hingegen kam vor vier Jahren in einem Rechtsgutachten für das Thüringer Justizministerium zu dem Ergebnis, dass bei einer Wahl mit relativer Mehrheit lediglich die Zahl der Ja-Stimmen entscheidend seien.

Morlok hatte das Gutachten im November 2014 aus Anlass der Wahl von Thüringens Ministerpräsident Bodo Ramelow (Linke) vorgelegt, dessen rot-rot-grüne Koalition im Landtag nur über eine Stimme mehr verfügt als die Opposition. Auch Thüringens Landesverfassung sieht im dritten Wahlgang ebenfalls eine relative Mehrheit für die Wahl zum Ministerpräsidenten als ausreichend an. Nach Morloks Interpretation würde dann eine einzige Ja-Stimme zur Wahl ausreichen, wenn nur ein Kandidat antritt.

Neuwahlen Es lässt sich nur spekulieren, ob Frank-Walter Steinmeier Merkel im Fall einer Wahl mit nur relativer Mehrheit zur Kanzlerin ernennen oder den Bundestag auflösen würde. Seine deutlich artikulierte Abneigung gegenüber Neuwahlen gibt aber zumindest einen Fingerzeig. Fakt ist aber, dass dies der einzige Weg zu Neuwahlen ist in der aktuellen Situation. Die zweite Möglichkeit im Grundgesetz, den Bundestag nach einer gescheiterten Vertrauensfrage des Bundeskanzlers gemäß Artikel 68 aufzulösen, ist derzeit versperrt. Da Merkel nur noch geschäftsführend im Amt ist, kann sie im Parlament die Vertrauensfrage nicht stellen.

Minderheitsregierung Für die Bildung einer Minderheitsregierung hingegen müsste Angela Merkel nicht alle drei Wahlphasen durchlaufen. So könnte die Union mit der SPD oder FDP und Grünen auch das Modell einer tolerierten Minderheitsregierung verabreden. Sollten sich die Parteien dazu durchzuringen, Merkel mitzuwählen und ihr zur absoluten Mehrheit zu verhelfen, ist spätestens in der zweiten Wahlphase dazu auch nicht mehr das Plazet des Bundespräsidenten nötig, da der Bundestag auf einen Wahlvorschlag Steinmeiers nicht mehr angewiesen ist. Bislang ist aber völlig offen, ob die Sozialdemokraten, die Liberalen oder die Grünen dazu bereit wären.

Die Möglichkeiten für eine Minderheitsregierung wird sicherlich auch Thema bei Steinmeiers Gesprächen mit Merkel, Schulz und Seehofer sein. Anschließend will sich der Bundespräsident auch mit den Fraktionsvorsitzenden aller im Bundestag vertretenen Parteien treffen. Das Heft des Handelns wird er bis zur Bildung einer Regierung sicherlich nicht mehr aus der Hand geben.

Quelle: Das Parlament

Lesen Sie weitere Meinungen aus dieser Debatte von: Jürgen Fritz, Adorján F. Kovács, Joachim Nikolaus Steinhöfel.

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