Ich habe keine Ahnung, wie die FDP Steuersenkungen finanzieren will. Angelica Schwall-Düren

Warum die ukrainischen Reformen nur stockend vorankommen

Eine jüngere politikwissenschaftliche Studie zu postsowjetischer „patronaler“ Politik erklärt die erratische Verhaltensweise von Präsident Poroschenko und seiner Regierung.

Aus Kiew häufen sich widersprüchliche Signale zum laufenden Reformprozess: Mutmaßlich korrupte Politiker werden medienwirksam festgenommen – und wieder auf freien Fuß gesetzt. Georgische Reformpolitiker erhalten in der Ukraine hohe Posten im Staatsapparat – und werden mehrere Monate später entlassen. Eine neue Antikorruptionsbehörde hat sich mit resolutem Vorgehen eine hervorragende Reputation erarbeitet, kann jedoch ihre Fälle nur schwer zum Abschluss bringen…

2015 veröffentlichte der in Washington D.C. lehrende Politikwissenschaftler Henry E. Hale eine bahnbrechende Monografie unter dem Titel “Patronal Politics: Eurasian Regime Dynamics in Comparative Perspective” (Cambridge University Press), welche diese Widersprüche erklärt. Als den entscheidenden universellen Grundzug der postsowjetischen Systeme identifiziert Hale die bestimmende Rolle, welche klientelistische Patronagebeziehungen, klanähnliche Netzwerke und deren Rentenabschöpfung in diesen Ländern spielen. Hale legt einen verborgenen politischen Systemtyp in den postsowjetischen Staaten offen, in denen sich politische Konkurrenz und Entscheidungsfindung nur in begrenztem Maße in den Handlungen und Erklärungen von staatlichen Institutionen, politischen Parteien, offiziellen Amtsträgern oder zivilgesellschaftlichen Organisationen widerspiegelt. In den diesen „patronalistischen“ Systemen wird Macht durch den Aufbau und Wettbewerb von informellen, mal verbundener, mal konkurrierenden Patronagepyramiden angesammelt, gesichert und ausgeübt. An der Spitze dieser pyramidenförmigen Klans stehen Patrone, die bedeutende Konzerne, regionale politische Maschinen und/oder einflussreiche staatliche Dienststellen kontrollieren. Die Macht eines Patrons leitet sich jedoch weniger aus seiner formalen Position und offiziellen Funktion ab, als aus seiner (seltener: ihrer) Rolle als “Boss” einer solchen semigeheimen Klanpyramide, die wiederum aus mehreren kleineren Pyramiden mit Unterpatronen und eigenen Klienten besteht.

Üblicherweise infiltrieren solche Korruptionsnetzwerke ein weites Spektrum von gesellschaftlich relevanten Institutionen – angefangen von Ministerien, Behörden und Parteien bis hin zu Unternehmen, Massenmedien und zivilgesellschaftlichen Organisationen. Die Geschlossenheit, Handlungsfähigkeit und Stabilität einer solchen informellen Pyramide wird weniger durch eine institutionalisierte Hierarchie zwischen ihren Mitgliedern bestimmt. Entscheidend sind vielmehr Verwandtschaftsbeziehungen, persönliche Freundschaften und alte Bekanntschaften sowie solch prosaische Aspekte patronalistischer Kooperation, wie quasi-mafiöse Verhaltensregeln, angesammelte Schulden, Vetternwirtschaft, Klüngelei, inoffizielle Transaktionen, kompromittierendes Material oder auch schlichte Angst. Innerhalb dieser pyramidenförmigen Netzwerke tauschen deren Mitglieder Posten, Geld, Aufträge, Immobilien, Waren, Dienstleistungen, Lizenzen, Drittmittel und Vergünstigungen informell aus. Zwar sind derartige Tauschbeziehungen weltweit zu beobachten und stellen in gewisser Hinsicht den Naturzustand sozialer Beziehungen dar. Anders als in Rechtsstaaten, bilden diese Korruptionsnetze jedoch die Grundlage, den Sinn und das Ziel postsowjetischer patronaler Politik.

Zweifelsfrei unterscheidet sich Petro Poroschenko sowohl in seiner Programmatik als auch Regierungsführung deutlich von seinem besonders räuberischen Vorgänger Janukowytsch und dessen Donezker Klan. Unter dem Druck der ukrainischen Zivilgesellschaft, westlicher Botschaften und internationaler Geberorganisationen haben Poroschenko und seine beiden Regierungen seit Juni 2014 bedeutende Verwaltungs- und Wirtschaftsreformen vorangebracht. Innerhalb der ersten drei Jahre seiner Amtszeit konnte die Ukraine bedeutende Erfolge erzielen, wie etwa bei der Reform des Energiesektors, Modernisierung der Streitkräfte und Intensivierung der Beziehungen zum Westen. Die Streifenpolizei – vormals berühmt für ihre Korrumpiertheit – wurde umgekrempelt. Die öffentliche Auftragsvergabe wurde transparenter gemacht. Eine schrittweise Dezentralisierung der ukrainischen staatlichen Verwaltung startete im April 2014 und ist bereits weit fortgeschritten. Gleichzeitig gibt es immer offensichtlichere Rückwärtsbewegungen und Versuche, das alte Oligarchenregime zu erhalten beziehungsweise neu zu erfinden.

Aus Sicht von Hales Theorie patronaler postsowjetischer Politik sind die Widersprüche, Zickzacklinien und Rückzieher in der heutigen Ukraine wenig überraschend. In einem von Patronage und Klientelismus bestimmten politischen System kann eine erklärt prowestliche Politik solange mit Korruptionsnetzwerken im Inland koexistieren, wie der Europäisierungsprozess die finanziellen oder anderen bedeutenden Interessen des herrschenden Klans unberührt lässt. Ein patronalistisches Regime kann auch wesentliche Wirtschafts- und Verwaltungsreformen durchführen, solange es ihm dabei gelingt, die Funktionsweise der inoffiziellen Herrschaftspyramide sowie die Hauptquellen seiner Macht, seines Einflusses und seiner Einkünfte intakt zu halten. Dies lässt sich zum Beispiel bewerkstelligen, indem man Reformen suspendiert, deformiert, adaptiert, separiert, isoliert, imitiert, subversiert, diskreditiert oder manipuliert. Gelingt es dem Regime, systemgefährdenden Reformprojekten auf diese oder ähnliche Weise zumindest zeitweilig den Wind aus den Segeln zu nehmen, kann es versuchen, sich an die veränderte Lage anzupassen. Es erhält die Möglichkeit, seine bisherigen Mechanismen zur Abschöpfung von Renten zu modifizieren sowie gegebenenfalls die Struktur der herrschenden Pyramide entsprechend der neuen Gegebenheiten umzuordnen.

In den letzten drei Jahren verwandte Poroschenko einen Großteil seiner Bemühungen auf eine solche Hinüberrettung des patronalistischen Systems in ein neues Zeitalter und eine Imagekampagne zur Befreiung der Ukraine vom Ruf einer postsowjetischen Kleptokratie. Tatsächlich hat sich die Kiewer Regierungsführung teilweise gewandelt, der Staat wurde modernisiert und die Wirtschaft liberalisiert. Allerdings haben diese punktuellen Reformen bisher nicht zu einem grundlegenden Wandel des Systems geführt, das weiterhin von Patronagemechanismen, Klientelismus, Klandenken und Rentenabschöpfung bestimmt wird. Einzelinteressen infiltrieren nach wie vor die Arbeit der Präsidial- und Oblastverwaltungen, des Regierungsapparats, der Staatsanwaltschaft, des Gerichtssystems, parlamentarischer Fraktionen, politischer Parteien und der Medien. Zumindest drängt sich dieser Schluss angesichts der immer manifesteren kürzlichen Regierungsaktionen zur Begrenzung und Weichspülung der offiziell ausgerufenen Antikorruptionskampagne auf.

Die an Fahrt gewinnende Verfolgung von korrupten Beamten wird allmählich problematisch für das Regime, da die Antikorruptionskampagne nicht mehr lediglich eine existentielle Gefahr für die immer noch zahlreich vorhandenen Vertreter von Janukowytschs ehemaligem Donezker Klan darstellt. Unter dem Druck der ukrainischen Zivilgesellschaft, Kiewer Medien und internationalen Entwicklungshilfeorganisationen weiten sich die Reformen allmählich derart aus, dass sie immer häufiger auch Kerninteressen von Schlüsselfiguren, nachgeordneten Patronen und Klienten des Poroschenko-Klans verletzen. Immer effektivere Antikorruptionsmaßnahmen, Regeln und Institutionen, die von ungeduldigen ukrainischen Aktivisten und ernüchterten westlichen Botschaften gefordert und gefördert werden, haben eine gefährliche Dynamik entwickelt. Falls sie das patronalistische Regime in der Ukraine weiter untergraben, könnte dies vor den Präsidentschaftswahlen 2019 Poroschenkos Klan im Verhältnis zu anderen Klans schwächen. Im „schlimmsten“ Fall würde es gar den Anfang vom Ende des ukrainischen Patronagesystems insgesamt und die Entstehung eines für die Ukraine neuen politischen Regimes bedeuten, in dem echte politische Parteien einen transparenten Gesetzgebungs- und Regierungsprozess gestalten.

Autorisierte Übersetzung aus dem Russischen: Oliver Ditthardt

Lesen Sie weitere Meinungen aus dieser Debatte von: Andreas Umland, Joachim Nikolaus Steinhöfel, Ulrich Stephan.

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