3 ½ Grundfreiheiten, zwei Kreise, eine Union? – Röttgens Europa der Zukunft

von Tim Buder7.10.2016Europa

Die EU wird sich neu erfinden müssen. Angeschlagen durch Brexit und Flüchtlingskrise scheint eine Reform unumgänglich. Ein Vorschlag bei dem sich CDU-Politiker Röttgen Coautor nennen darf, teilt Europa in zwei Kreise auf, gewährt Großbritannien den sehnlichen Wunsch nach Souveränität über die eigenen Grenzen und öffnet der Türkei eine Tür zur Union. Das Ganze heißt dann „Continental Partnership”.

„Brexit means Brexit“, Theresa May war ziemlich deutlich. Großbritannien wird die EU verlassen, nur das WIE ist noch fraglich. Über die zukünftige Beziehung der Union und der Insel nach dem Austritt kann nur spekuliert werden. Ihre Geburt wird wohl eine schwere, das Königreich möchte die Arbeitnehmerfreizügigkeit aussetzen, während Juncker auch in seiner alljährlichen State of the Union-Rede vor dem Europäischen Parlament betonte, wie wichtig diese Grundfreiheit für die Union sei.

Jean Pisani-Ferry, André Sapir, Paul Tucker, Guntram B. Wolff und Norbert Röttgen haben in ihrem Paper „Europe after Brexit: A proposal for a continental partnership“ einen Vorschlag über die zukünftige Partnerschaft formuliert. Dabei sieht der Vorschlag eine institutionelle Neuausrichtung der EU vor, die zwischen zwei Arten der Mitgliedschaft unterscheidet.

Die Autoren begründen die Notwendigkeit einer starken Zusammenarbeit zwischen Großbritannien und der Europäischen Union mit einer Veränderung der geopolitischen und wirtschaftlichen Machtverhältnisse in den kommenden 15-20 Jahren, zugunsten der bevölkerungsreichen Länder dieses Planeten. Isoliert würden Großbritannien, Deutschland und Frankreich ihren hohen Stellenwert in der internationalen Politik nicht aufrechterhalten können. Zudem warnen sie vor den Gefahren in den Regionen Eurasiens, Großbritannien wird geographisch immer zu Europa gehören und ist somit auf eine Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik angewiesen. Diese geographische Nähe begründet auch die enge wirtschaftliche Verflechtungen beider: EU-Politik wird für Großbritannien immer von großer Bedeutung sein.

Dementsprechend müssen beide scheidenden Partner eine neue Kooperation anstreben, die an bisherige bestehende Beziehungsmodelle nicht anzuknüpfen vermag: die Norwegen-Option grenzt die Freizügigkeit des Arbeitnehmers nicht ein, allerdings ist dies eine Priorität des neuen britischen Kabinetts. Die Schweiz-Option würde einem „cherry picking“ sehr nahe kommen: da, wo eine Kooperation gewollt ist wird den EU-Regularien zugestimmt, in anderen weniger attraktiven Feldern wird eine Zusammenarbeit gemieden. Ein Unding für die Führungsregie der EU. Und auch die dritte Option in Form eines Free-Trade Abkommen wäre nur suboptimal, würde es den stark fortgeschrittenen Wirtschaftsbeziehungen beider Akteure nicht gerecht werden. So ist Großbritannien vor allem im Bankensektor stark, einem Markt der übergeordnete supranationale Regulierung benötigt wie der Binnenmarkt es gewährt. Die vorgeschlagene Zusammenarbeit mit dem Namen Continental Partnership lässt sich dementsprechend zwischen Intensität eines Mitgliedschaft-Status und Trockenheit eines Free-Trade Abkommens einordnen.

The Continental Partnership

Der Vorschlag stammt aus der Feder des einflussreichen europäischen Think Tanks namens Bruegel. Auch wenn die Autoren erklären in ihrem eigenen Namen zu schreiben, so sind die Verbindungen zur wirtschaftswissenschaftlichen Denkfabrik offensichtlich. Mitgeschrieben haben u.a. Guntram B. Wolff, amtierender Direktor des Think Tanks und Jean Pisani Ferry, sein Vorgänger. Veröffentlicht wurde der Vorschlag auf der Webseite Bruegels.

Der Vorschlag teilt EU-Länder und Handelspartner in zwei Kreise auf. Zu dem inneren Kreis gehören alle EU-Mitgliedsstaaten, der erweiterte Kreis besteht aus Großbritannien + ausgewählten weiteren Teilnehmern, wie z.B. die Türkei oder die Ukraine es sein könnten. Das Gebot der Supranationalität gelte nicht für die Partner des erweiterten Kreises. Nur bei den Regulierungen, die für den Erhalt der Homogenität des Binnenmarktes erforderlich sind, müssen sowohl die Länder des ersten Kreises als auch die des Zweiten den Forderungen der EU nachkommen.

Mitgliedern des erweiterten Kreises wird eine Teilnahme in ausgewählten Feldern zugestanden, vereinbar mit dem Zugang zum Binnenmarkt. Zudem wird eine Zusammenarbeit in auswärtigen Angelegenheiten und in der Sicherheitspolitik angestrebt. Hingegen gilt die Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht für die Staaten des zweiten Kreises, die ausschlaggebende Grundfreiheit für das Ergebnis des Brexit-Referendums. Im Gegenzug ist eine Beitragszahlung in dem EU-Haushalt verpflichtend, wobei die Autoren auf die Höhe des Beitrags nicht weiter eingehen. Auch muss der ausgewählte Kreis Machteinbußen in Kauf nehmen: der Einfluss dieser Länder auf die Gesetzgebung der Europäischen Union ist marginal.

Der CP Council

Die Zweitkreis-Länder werden in supranationalen Angelegenheiten, bei denen die EU Souveränität genießt, kaum Einfluss ausüben. Ihre Einwirkung kennt im CP-Council ihre Grenzen: Der CP Council dient als Austauschplattform, mit Teilnahme aller CP-Länder und ausgewählten EU-Institutionen. Allerdings kann der Council lediglich Vorschläge unterbreiten und genießt nur das Recht, über bestehende Legislativakten im Vorhinein informiert zu werden. Eine Teilnahme am Legislativprozess an sich ist nicht vorgesehen und auch über ein Veto-Recht verfügen diese Länder nicht. Wird also eine Rechtsvorschrift gültig, obgleich das CP-Council seine Missgunst für diese Vorschrift zuvor Kund gegeben hat, wird das neue Recht auch in den Nationalstaaten der zweiten Garde geltend gemacht – oder Letztere müssen eine Einschränkung der Teilnahme am Binnenmarkt im Kauf nehmen. Nur in Lösungsfindungsprozessen, die schon jetzt einen intergouvernementalen Charakter aufweisen, werden die Mitglieder des erweiterten Kreises gleichwertig miteinbezogen. Das betrifft zum Beispiel die Außen- und Sicherheitspolitik.

Im Hinblick auf die fehlende Arbeitnehmerfreizügigkeit für die Länder des zweiten Kreises argumentieren die Autoren ihre Großzügigkeit mit der Unterscheidung zwischen einer gänzlichen Freiheit der Arbeitnehmer und einem Mindestmaß an Mobilität auf dem Arbeitsmarkt: Letzteres reiche aus um Unternehmen die Möglichkeit zu geben, Arbeitnehmer in ausländische Niederlassungen zu versetzen. Güter, Dienstleistungen und Kapital können sodann weiter freiheitlich gehandelt werden, der Binnenmarkt leidet nicht unter der Sonderklausel. Britische Freizügigkeit 2.0 würde dann einem Quotensystem ähneln, welches eine allgemeine Gültigkeit für die gesamte EU entfaltet.
Explizit erklären die Verfasser dieses Konzept als mögliches Modell für EU-Handelsbeziehungen mit der Türkei und auf lange Sicht gesehen mit anderen nicht EU-Staaten aus Osteuropa, wie die Ukraine. Auch neue Handelsbeziehungen zu den Südstaaten Marokko und Tunesien schließt das Konzept nicht aus.

EU-Premium- und Standardversion

Zwei Arten von Mitgliedsstaaten. Eine Auswahl zwischen Premium und Standard-Mitgliedschaft. Normalerweise strebt ein Konsument immer die Premium-Version an. Die lästige Werbung des Streamingdienst Spotify gibt es im Premiumpaket nicht. In der Premium CD gibt es Bonuslieder, die auf der Standardversion nicht existieren. Und der Versand von Boris Johnson-Bücher ist mit Amazon Prime kostenlos. Auf den ersten Blick verführt das Konzept hier allerdings nicht unbedingt zum upgrade, eher das Gegenteil scheint der Fall, bleiben die Vorzüge des Binnenmarktes trotz einem geringeren Souveränitätsverlust erhalten. Die Autoren sehen das anders.

Sie unterscheiden strikt zwischen dem Privileg einer EU-Mitgliedschaft, in dessen Genuss nur der innere Kreis komme, und den Nachteilen der Nicht-EU-Mitgliedschaft, die auf dem zweiten Kreis des CP entfallen. Eine Übertragungsgefahr der außerordentlichen Beziehungen Großbritanniens zur Union auf andere EU-Mitgliedstaaten gäbe es somit nicht, erklären zwei der fünf Ideengeber in ihrem neuen Artikel zu ihrem eigenen Vorschlag, erschienen am 27. September 2016. Die Arbeitnehmerfreizügigkeit steht für Mitglieder der EU nicht zur Debatte, ein Aussetzen ist nicht möglich und zudem nicht im Interesse der Staaten, da sie mit negativen Externalitäten wie dem reinen Befolgen der EU-Gesetze ohne Gestaltungsmöglichkeit zusammenhängt.

Dennoch: diese Sonderregelung kann sehr wohl als Streichholz für euroskeptische Gruppierungen fungieren, um innerpolitische Debatten über die Notwendigkeit der Europäischen Union zu befeuern. Unwahrscheinlich, dass sich zum Beispiel Frankreichs Regierung auf ein solches Spiel einlässt, mit dem Erstarken der Front National im Nacken.

Ein interessanter Beitrag, findet die Schweiz

Würden Norbert Röttgen und seine Kollegen den Vorschlag auf Twitter verbreiten wollen, würden Nutzer ihren Vorschlag mit hasthags wie #europaalacarte oder #europazweiergeschwindigkeiten versehen. @GOVUK wäre möglicherweise einer der ersten Retweeter. Direkt gefolgt von der Schweiz. Tatsächlich steht diese seit dem Referendum über die Volksinitiative „Gegen Masseneinwanderung“, mächtig unter Druck: Eingeleitet von der Schweizerischen Volkspartei SVP wurde dem Vorschlag einer Begrenzung der Einwanderung zugestimmt. Bis Februar 2017 muss dem Willen des Volkes in Form eines neuen Gesetzes Folge geleistet werden. Von dieser Folgeleistung betroffen ist maßgeblich das Freizügigkeitsabkommen (FZA) der Schweiz und der EU, unterzeichnet im Jahre 1999: Sollte die Änderung der Bundesverfassung tatsächlich eine Kontingentierung für den Aufenthalt von Ausländern in der Schweiz vorsehen, wäre das ein Verstoß gegen FZA. Das wiederum könnte einen Schneeballeffekt auslösen, da das FZA fester Bestand vom bilateralen Abkommen der Schweiz mit der EU ist, welches auch die Wirtschaftsbeziehungen der beiden Partner festhält. Wird einer der Verträge gekündigt, greift die „Guillotine-Klausel“, die alle bestehenden Verträge für nichtig erklärt: der bestehende vollständige Zugang zum Binnenmarkt müsste dann neu verhandelt werden. Der Vorschlag der Bruegel-Kollegen kommt da wie gerufen. Der Tages-Anzeiger, einflussreiche Zeitung des deutschsprachigen Raumes der Schweiz, findet den Vorschlag dementsprechend auch ziemlich great. Die „kluge Idee“ sei ein „realistisches Verhandlungskonzept für die europäische Diplomatie nach dem Brexit-Entscheid“, heißt es. Der „grenzüberschreitende[n] Rekrutierungsautonomie der Konzerne“ würde ein Ende gesetzt werden, die nationale Politiksteuerung gewinnt die Oberhand zurück. Und die wichtigste Handelsbeziehung der Eidgenossen, nämlich die zur EU, würde weiterhin bestehen.
Auch das Parlament der Schweiz hat sich mit dem Vorschlag des wirtschaftswissenschaftlichen Think Tanks befasst. Auf eine Nachfrage eines SVP-Abgeordneten, eingereicht am 13. September 2016, erklärt die Bundesversammlung „es werden seit Längerem Überlegungen zu einem ’Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten’ und dessen konkreter Ausgestaltung angestellt. Die vorliegende Studie leistet einen interessanten Beitrag zu diesen Überlegungen.“ Dennoch würde eine Lösung mit bilateralem Charakter bevorzugt werden.

Vorschlag zur Zukunft der EU mit Zukunftsperspektiven?

Man muss den Autoren zugute heißen den Versuch gewagt zu haben, zwei sich fast ausschließenden Komponenten miteinander zu verbinden. Die Berücksichtigung des Willens des britischen Volkes einerseits, in Form der Souveränität über die Einwanderung und dem Austritt aus der EU. Und die Beachtung der Bedeutung einer weiteren Zusammenarbeit der beiden langjährigen Partner andererseits, im Hinblick auf aktuelle globale Herausforderungen und den starken wirtschaftlichen und geopolitischen Verflechtungen.

Entscheider über die Frage, wie das Zusammenbringen dieser beiden Komponenten erfolgen wird, sind aber weder Großbritannien noch die Schweiz, sondern in erster Linie die Führungsetage der Europäischen Union. Alle 27 EU-Staaten und das Europäische Parlament werden dem ausgehandelten Abkommen zustimmen müssen. Gerade die osteuropäischen Staaten werden ein Abkommen ablehnen, das ihren Bürgern das Recht verwehrt eine Arbeit im Königreich nachzugehen, wie der slowakische Ministerpräsident Robert Fico stellvertretend für die Visegrád-Staaten beim EU-Sondergipfel in Bratislava unmissverständlich erklärte.
Und auch Parlamentschef Schulz war ziemlich deutlich: Auf die vier Grundfreiheiten gibt es keinen Rabatt. Im Europäischen Parlament wird alles andere keine Mehrheit finden.”

Juncker, Schulz, Tusk und der damalige Vorsitzende der niederländischen Ratspräsidentschaft Rutte hatten im gemeinsamen Statement deutlich gemacht, dass es nun an den Briten liegt einen Vorschlag für die zukünftige Beziehung der Insel und der Union zu unterbreiten. Bis dies eingetreten ist, wird die Europäische Union geduldig ihren Schachzug vorbereiten. Eine große Auswahl an Vorschlagsvorlagen habe das Königreich nicht, schlussfolgern die Autoren. Die Europäische Union jedoch einen größeren Spielraum an Antwortmöglichkeiten.

Unwahrscheinlich, dass die Antwort bei einer solchen Vorlage positiv ausfällt.

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