Die Mieten in Berlin werden immer teurer

Til Martin Bußmann-Welsch10.08.2019Medien, Politik

Fragt man Investor*Innen mit Blick auf den Berliner Wohnungsmarkt, so verweisen diese wohl häufig darauf, dass Berlin im internationalen Vergleich und selbst im inländischen Ver-gleich zu beispielsweise München noch als günstig angesehen werden kann.

Gibt man dies an Mieter*Innen in Berlin weiter, so werden diese einem solchen Satz jedoch den gleichen Wert beimessen wie der Selbsteinschätzung von Friedrich Merz, dass jener zur oberen Mittelschicht zähle. In Berlin sind die Mieten seit dem Anfang der 2000‘ kontinuierlich gestiegen und liegen laut dem aktuellen Wohnmarktreport von CBRE/BerlinHyp je nach Bezirk bei 8 bis 14 Euro Kaltmiete pro Quadratmeter. Soweit laut Statista das Durchschnittsnettoeinkommen in Deutschland bei ca. 1945 Euro liegt, müssen bereits viele Durchschnittsverdiener die magische Grenze von 33 % des Einkommens zu Wohnzwecken berappen. Personen unterhalb dieses Einkommensniveaus sind bereits unmittelbar von den Folgen der Verdrängung betroffen. Der Berliner Senat hat deshalb bereits mehrere Maßnahmen ergriffen um der Mietensteigerung entgegenzuwirken, die jedoch bisher einen unterschiedlichen Erfolgsgrad aufweisen. Zu nennen sind hier das Zweckentfremdungsverbot, die Nutzung der bundesgesetzlichen sog. Mietpreisbremse, die Ausweitung von Milieuschutzgebieten, sowie der Bau sowie Ankauf von Wohnraum. Einzelne Bezirke setzten in Bezug auf letzteres auch auf den vom Architekten Van Bo Le-Mentzel maßgeblich geförderten, aufkommenden Trend des sog. TinyHouses. Gleichartig wird auch über die Nutzung der verfassungsrechtlichen Systeme der Enteignung (Art. 14 III GG) und der Sozialisierung (Art. 15 GG) diskutiert. Zusätzlich hierzu wird nun seit einigen Wochen von den senatstragenden Fraktionen die Einführung des von Peter Weber vorgeschlagenen sog. Mietendeckels in der Öffentlichkeit breitgetreten.

Im Rahmen dieser Debatten erscheinen nun aber mehrere Entscheidungen der 19. und 13. Kammer des Berliner Verwaltungsgerichtes (VG Berlin) in Bezug auf die potenzielle Funktionslosigkeit des Berliner Baunutzungsplan (i.V.m. den fortgeltenden städtebaurechtlichen Bestimmungen der Bauordnung für Berlin von 1958) von Interesse, die bisher in der breiten Öffentlichkeit überwiegend unbeachtet geblieben sind. Unabhängig von der jeweiligen konkreten und letztendlichen Tragweite der Urteile verweisen sie dabei auf eine konkrete Problemlage:

In Berlin scheint eine überwiegende Anzahl an nutzbarem Dachgeschossraum nicht zu Wohnzwecken genutzt zu werden. Nach Angaben einer Erhebung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Umwelt in Berlin beläuft sich der konkrete nutzbare aber noch zu verwirklichende Raum insgesamt auf fast 52.000 Wohnungen. Und dies nur in Bezug auf Altbaubestände. Bezieht man Neubauten mit ein könnte sich das Potenzial verdoppeln.

Wie kommt dabei nun aber der Berliner Baunutzungsplan ins Spiel? Der Baunutzungsplan legt der Bauplanung grundsätzlich u.a. Festsetzungen nach dem Maß der möglichen Nutzung der Baufläche zu Grunde. Diesen Festsetzungen haben Bauherr*Innen im Rahmen ihrer Baumaßnahmen Rechnung zu tragen. Hierbei und für den vorliegenden Fall ist insbesondere die Geschossflächenzahl (GFZ) von Interesse. Die GFZ legt fest, wie das Verhältnis zwischen der auf dem Grundstück zu bauenden Geschossfläche zur Grundstücksfläche sein darf. In Berlin liegt diese grundsätzlich bei 1,5. Das heißt im konkreten, dass ein Grundstück mit einer Fläche von 1000 m2 eine Geschossfläche von 1500 m2 aufweisen darf. Tatsächlich wird diese in der Realität aber selten eigenhalten. In vielen Baublöcken Berlins findet sich vielmehr eine tatsächliche GFZ von 3,5 – 4,5. Der etwaige Ausbau eines Dachgeschosses wird damit immer die relevante GFZ überschreiten, sodass der Baunutzungsplan diesem grundsätzlich entgegensteht. Bei der Bezirksverwaltung kann dann lediglich ein Antrag auf Befreiung von diesen Festsetzungen des Baunutzungsplanes gestellt werden. Dies ist in der Praxis jedoch selten der Fall. Während dies um die 2000‘ noch des Öfteren praktiziert wurde hat die Bezirksverwaltung ihre Praxis im Rahmen der aufkommenden Gentrifizierung wohl weitgehend eingestellt.

Was hatte sich die Bezirksverwaltung aber in den 60’er Jahren gedacht als sie den Baunutzungsplan aufstellte? Darüber herrscht nun Streit zwischen der 13. und der 19. Kammer des VG Berlin. Die Entscheidung dieses Streites kann dabei eine wesentliche Auswirkung auf die Wirksamkeit der Festsetzung der GFZ im Baunutzungsplan und damit auf die Möglichkeit zur Wohnraumschaffung über den Dächern Berlins haben. Relevant ist dabei die Frage, ob der Baunutzungsplan mit Blick auf die GFZ funktionslos geworden ist. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwG) ist dabei maßgeblich das Verhältnis der ursprünglichen gedanklichen Planungsgrundlage und der nachträglichen tatsächlichen Bauentwicklung im konkreten Baublock und dessen Umgebung zu betrachten (vgl. BVwerG, NVwZ 2005, 442 (444 f.) m.w.N.). Für eine Funktionslosigkeit müssen demnach folgende Kriterien kumulativ erfüllt sein.

Zum Ersten müssen die Verhältnisse, auf die sich die Festsetzungen des Baunutzungsplanes beziehen, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt. Danach dürfen die Festsetzungen nicht mehr geeignet sein einen Beitrag zur Regulierung der städtebaulichen Ordnung zu leisten (vgl. § 1 III BauGB). Maßgeblich ist dabei eine Gesamtbetrachtung, die sich nicht nur auf einzelne Gebiete der jeweiligen Einzelfallbetrachtung erstreckt. Ein planwidriger Altbestand ist in dieser Hinsicht noch kein hinreichendes Kriterium soweit die zu erzielenden Wirkungen der Festsetzungen des Baunutzungsplanes noch in Zukunft auf diesen planwidrigen Altbestand angewendet werden sollen. Danach können nur bauliche Entwicklungen nach der Entstehung des Baunutzungsplanes herangezogen werden. Schließlich ist an dieser Stelle auch die Bedeutung der Festsetzung für die Gesamtplanung zu beachten.

Zum Zweiten bedarf es einer gewissen Offenkundigkeit des Mangels. Danach muss der Mangel in seiner Erkennbarkeit einen Grad erreicht haben, der einem dennoch dem in die Fortgeltung der Festsetzungen des Baunutzungsplanes gesetzten Vertrauen die Schutzwürdigkeit entzieht.

Sind diese Kriterien erfüllt so wird der Baunutzungsplan mit Blick auf die Festsetzungen für funktionslos und somit unwirksam erklärt. Die Wirkung kann jedoch auch teilweise auf einen vom Baunutzungsplan betroffenen Bereich beschränkt werden, soweit sich die Funktionslosigkeit nur darauf bezieht.

In Anwendung dieser Kriterien stellte die 19. Kammer des VG Berlin in ihrem ersten diesbezüglichen Urteil nun folgendes fest (vgl. Urteil v. 17.03.2017 – 19 K 66.15).

Zunächst untersuchte das VG die konkrete Bebauung mit Blick auf das Grundstücksumfeld des/der Kläger*In. Dabei stellte es fest, dass der weit überwiegende Teil der umliegenden Bebauung nicht den Vorgaben der GFZ entsprach. Zwar sei dabei manche Bebauung schon vor dem Inkrafttreten des Baunutzungsplanes vorhanden gewesen, doch habe sich über 60 Jahre hinweg kein Ansatz dafür gezeigt, dass die im Baunutzungsplan angegebene GFZ konkret umgesetzt werden solle. Dabei meint das VG ausdrücklich, dass sogar Zweifel bestünden, ob sich die planerischen Festsetzungen der GFZ jemals als vollzugsfähig dargestellt hatten. Vielmehr hätte sich gegenteilig durch vergangene Befreiungserteilungen vom Baunutzungsplan die bereits bestehende Bebauung verfestigt.

Diese Feststellungen sind zwar immer auf den konkreten Bebauungsblock und dessen Umfeld bezogen, doch wird dies wohl auch auf viele andere Teile Berlins zutreffen.

Maßgeblich führt das VG Berlin nun aus, dass die Überlegungen, die seinerzeit zur Formulierung des Baunutzungsplanes führten, heute als überholt gelten. Danach wollte der Planungsgeber in den 1960‘, dass aus Berlin eine grüne Stadt, mit einer flächenmäßig breiter verstreuten Bevölkerung werde. Nach Sicht der 19. Kammer wurde die GFZ von 1,5 so als Mittel, verwendet um die Wohnfläche an einem Ort zu verringern und auch eine Bevölkerungsverteilung zu erreichen. Diesem Anliegen sei aber offenkundig – zumindest mit Blick auf den für die Klage maßgeblichen Bebauungsblock – nicht Rechnung getragen worden. So sei es nun nicht mehr Ziel, die Altbebauung dort flächenmäßig zu verringern, sondern diese vielmehr zu schützen. Auf Basis von städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen für Altbauten (vgl. §§ 136 BauGB) habe sich dieser Wille auch offenkundig nach außen hin manifestiert.

Ebenfalls wurden weiträumig Milieuschutzgebiete und Erhaltungsverordnungen (vgl. § 172 BauGB) erlassen. Damit bedarf gerade der nach dem Baunutzungsplan mit seiner GFZ eigentlich geforderte Rückbau der Altbauten einer Ausnahmegenehmigung.

Dem – für die Klage maßgeblichen – Bezirk komme es so nicht mehr auf die Einhaltung der GFZ an, sondern viel mehr auf die Einhaltung eines optisch einheitlichen Stadtbildes, das die noch vorhandene Albaubebauung aufrechterhält. Der Altbaubestand mit seinen Überschreitungen der GFZ sei somit vielmehr auch Maßstab für eine etwaige Neubebauung. Im Baurecht erinnere dieser Maßstab an den des § 34 BauGB, welcher die Bebauung außerhalb eines Baunutzungsplanes im städtischen Innenbereich regele. Demnach sei dies ein Indiz dafür, dass sich auch die Verwaltung nicht mehr an die Vorgaben des Baunutzungsplanes halte. Im Ergebnis erklärte die 19. Kammer den Baunutzungsplan mit Blick auf die GFZ so für funktionslos. Auch diese Feststellungen folgen zwar nur für einen konkreten Bebauungsblock und dessen Umfeld, doch wird sich dies auf viele Teile Berlins übertragen lassen.

Dem trat die 13. Kammer des VG Berlin nun aber in mehreren entschieden entgegen (vgl. beispielhaft Urteil v. 28.06.2018 – 13 K 315.15). Auch die 13. Kammer orientierte sich dabei maßgeblich an der ständigen Rechtsprechung des BVerwG zur Funktionslosigkeit eines Baunutzungsplanes.

Dabei leitete das Gericht seine Entscheidung bereits im Unterschied zur 19. Kammer – obwohl diese jenes wohl ebenso sah – wesentlich ausdrücklicher damit ein, dass für die Funktionslosigkeit eines Baunutzungsplanes ein strenger Maßstab zu wählen sei. Dabei sei es nicht ausreichend, dass bereits über eine längere Zeit vom Baunutzungsplan abgewichen worden wäre. Vielmehr müssten besondere Umstände hinzutreten, die darauf verwiesen, dass das Planziel nicht mehr verwirklicht werden kann.

Hierbei untersucht auch die 13. Kammer zunächst ebenfalls die Bebauung im konkreten Bebauungsblock. Dabei stellt sie zwar fest, dass es in der weit überwiegenden Anzahl an Fällen eine Abweichung von der im Baunutzungsplan angegebene GFZ gäbe. Doch meint die 13. Kammer, dass die GFZ für die Funktionslosigkeit des Baunutzungsplanes nicht maßgeblich sein könne. Denn die GFZ sei wäre in den 1960‘ nur eine Hilfsgröße bei der Erstellung des Baunutzungsplanes gewesen. Für die Planersteller wäre vielmehr die Grundflächenzahl (GRZ) und die Vollgeschossanzahl maßgeblich gewesen. Die GRZ bestimmt dabei den Flächenanteil eines Grundstücks der überhaupt bebaut werden darf, die Vollgeschossanzahl die Anzahl der Vollgeschosse pro Grundstück. Die Vollgeschosse werden hierbei gem. § 18 BauNVO nach Landesrecht bestimmt. Gem. § 2 V BauOBln sind dies grundsätzlich nur die Geschosse unterhalb eines Dachbodens. Dachgeschosse sind also grundsätzlich keine Vollgeschosse.

Nach Sicht der 13. Kammer wurde vom damaligen Planungsersteller maßgeblich auf die Verringerung der GRZ und der Vollgeschossanzahl gesetzt, um den ungesunden Wohnverhältnissen in den engen Hinterhöfen der Gründerzeitquartiere entgegenzuwirken. Die GFZ wäre in diesem Zusammenhang nur eine Hilfsgröße gewesen, die sich aus der Zusammenschau von GRZ und Vollgeschossanzahl ergab (GFZ = Summe der Geschossflächen geteilt durch Fläche des Baugrundstücks)

Der Ausbau von Dachgeschossen hat nun aber soweit Dachgeschosse keine Vollgeschosse sind und sich die bebaute Fläche auch nur in der Höhe aber nicht in der Breite verändert, keine Auswirkungen auf die Vollgeschosszahl oder die GRZ, jedoch wird die GFZ wesentlich beeinflusst. Dies wäre nach Sicht der 13. Kammer des VG aber vom Plangeber erkannt worden, der die Bezirksämter deshalb zur Erteilung von Ausnahmen im Falle der Überschreitung der GFZ angehalten hätte.

Demnach sieht die 13. Kammer keine Veränderung der bauplanungsrechtlichen Vorstellungen des Plangebers aus den 1960‘. So hätte auch der ursprüngliche Plangeber mit einer Festsetzung von fünf Vollgeschossen pro Grundstück keinen optischen Rückbau der Altbauten gewollt. Sanierungen i.S.d. §§ 136 ff. BauGB stünden dem also nicht entgegen. Auch dienten die Erhaltungsrichtlinien maßgeblich dem Schutz der Fassade, die von der Straßenseite aus eingesehen werden könne, sodass die Ausnahmegenehmigungen für einen Rückbau, insbesondere mit Blick auf nicht einsehbare Neben- und Quergebäude in Bezug auf Hinterhöfe, wohl nicht versagt werden könne. Eine Funktionslosigkeit des Baunutzungsplanes konnte die 13. Kammer mit Blick auf die GFZ so im Allgemeinen nicht feststellen.

In allen Fällen wurde die Berufung zum Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin-Brandenburg zugelassen. Das OVG wird nun zu entscheiden haben, wie der Wille des Planungsgebers wirklich zu verstehen ist.

Sollte sich die Sichtweise der 19. Kammer bestätigen, so sind die Festsetzungen des Baunutzungsplanes mit Blick auf die GFZ für etwaige Dachgeschossausbauten unerheblich. Maßgeblich ist dann viel mehr der § 34 BauGB. Danach kommt es für die baurechtliche Zulässigkeit eines Dachgeschossausbaus darauf an, ob sich jener bei Vollendung in die tatsächliche Bauumgebung einfügt. Dies wird mit Blick auf die tatsächliche Bauentwicklung in Berlin aber in den meisten Fällen zu bejahen sein.

Sollte sich jedoch bestätigen, dass der Planungsgeber der 1960‘ entsprechend der Sichtweise der 13. Kammer die GFZ lediglich als Hilfsgröße neben der GRZ und der Vollgeschosszahl angesehen hat, sodass die Überschreitung der GFZ bewusst in Kauf genommen wurde, so stellt sich nun die davon gewissermaßen zu unterscheidende politische Frage, ob dies noch dem derzeitigen Willen der Planungsbehörden entspricht. Ist es nach derzeitigem Stand wirklich angezeigt, Dachgeschosswohnungen unbebaut zu lassen? Mit den Supermärkten Berlins hat der Senat bereits Kooperationsverhältnisse gestartet oder befindet sich noch in Aushandlungsprozessen, um über den freien Dächern eben dieser Supermärkte bezahlbare Wohnungen entstehen zu lassen. Warum sollte bei einem Altbau ein qualifizierter Unterschied bestehen, wenn der Ausbau von Dachgeschossen die in den 1960‘ maßgeblichen Faktoren der GRZ und der Vollgeschossanzahl unberührt lässt. Natürlich besteht ein Bedürfnis danach, die Altbaustruktur in Berlin zu erhalten, wo sie besteht. Der Dachgeschossausbau steht dem aber gerade nicht entgegen. Wenn die GFZ wirklich nur eine Hilfsgröße war, so kann sie nicht ernsthaft so wesentlichen Umstandsveränderungen entgegenstehen, wie wir sie derzeit erleben. Wieso lassen sich die Bezirksämter also nicht auf Verhandlungen mit willigen Bauherr*Innen ein, wonach eben über den Dächern Berlins ebenso bezahlbarer Wohnraum entsteht, wie über den Supermärkten. Es kann selbstverständlich nicht im gesamtgesellschaftlichen Interesse liegen, dass über den Dächern Berlins Glaspaläste entstehen, die als Zweitwohnung für Unsummen an reiche Investoren veräußert werden. Bei den derzeitigen Baupreisen – und der dazu im Verhältnis stehenden geleisteten Qualität der Bautätigkeit – ist es aber auch kaum möglich, für Private Sozialwohnungen zu errichten. Zwar kann man unter Umständen, insbesondere mit Blick auf die bundesverfassungsrechtliche Rechtsprechung, nach welcher die maximale Kapitalausbeute des Eigentums nicht von Art. 14 I GG geschützt ist, verlangen dass Private, soweit sie ohnehin im Rahmen ihrer Tätigkeit große Gewinne erwirtschaften, auf Basis der Sozialpflichtigkeit des Eigentums auch einmal im Sinne der Gesellschaft Verluste hinnehmen, die sie aufgrund ihrer Kapitalausbeute ohnehin verkraften. Doch erscheint es in der Realität wesentlich umsetzungsfähiger, den Dachgeschossausbau in Berlin derart zu ermöglichen, dass am Ende Wohnraum für 8 – 10 € pro Quadratmeter vermietet werden kann. Es sind auch andere Ideen denkbar, wonach Investoren, die bereits mehrere Wohnungen in Berlin, haben die Möglichkeit erhalten, ein Dachgeschoss für sie entgegen der bundesverfassungsrechtlichen Rechtsprechung maximal gewinnbringen auszubauen, um im Gegenzug andere im Eigentum befindliche Wohnungen einer Sozialpflichtigkeit zu unterziehen.

Die Berliner Bezirksverwaltungen haben hier einen großen Spielraum. Schließlich kann der Senat auch selber Dachgeschosse ausbauen. Mit Blick auf eine Antwort auf eine Anfrage der in Berlin oppositionellen CDU-Fraktion im Abgeordnetenhaus vom 08. Mai 2018 (vgl. Drucksache 18/14815) sehen allerdings weder der Senat noch die überwiegenden Zahl der in der Anfrage genannten Bezirksverwaltungen Anlass, die Festsetzungen des Baunutzungsplanes zu überdenken. Zwar sind die Stimmen der wohl mit Blick auf Verdrängung wesentlichen Bezirke des Prenzlauer Bergs, Schönebergs, Neuköllns sowie Friedrichhains ausdrücklich nicht in der Antwort auf die Anfrage wiedergegeben worden. Doch müssen endlich die Optionen genutzt werden, die die freie Fläche über den Dächern Berlins bietet, um der Wohnungsspekulation bestmöglich die Luft zu nehmen. Geht die Mietentwicklung in Berlin allerdings ihren weiteren Gang, erscheint eine soziale Spaltung großen Ausmaßes unabwendbar.

 

 

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