Wie Europa gemolken wird

von Stephan von Cramon-Taubadel22.03.2013Wirtschaft

In der Schuldenkrise hätten wir die endlich die Agrarsubventionen stutzen müssen. Doch um ihre Schäfchen zu schützen, planen die verantwortlichen Politiker eine Reform, die keine ist.

Die Mitglieder der Euro-Zone kämpfen mit einer in diesem Ausmaß beispiellosen Finanz- und Wirtschaftskrise. Da die Landwirtschaft lediglich 1,7 Prozent zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) der Europäischen Union (EU) beiträgt, erscheint Agrarpolitik innerhalb der Krise kaum relevant. Die EU verwendet aber 45 Prozent ihres Haushalts für ihre Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Dies entsprach im Jahr 2011 immerhin 56 Milliarden Euro.
43,5 Milliarden davon gingen im Rahmen der sogenannten „1. Säule“ in Form von Einkommenstransfers direkt an die landwirtschaftlichen Betriebe in Europa, 12,3 Milliarden Euro flossen in die sogenannte „2. Säule“, die Umweltmaßnahmen und Investitionen in die ländliche Entwicklung unterstützt.

Butterberge & Milchseen

Agrarpolitikerinnen und -politiker spielen die Höhe des GAP-Budgets gerne herunter, indem sie es mit den öffentlichen Ausgaben aller Regierungsebenen der EU oder mit dem gesamten BIP der EU vergleichen. 56 Milliarden Euro sind indes keine kleine Summe. In einer Zeit, in der Staatshaushalte rigoros überprüft werden und nationale Regierungen einer strengen Spardisziplin unterworfen sind, müssen auch die Höhe und die Art der EU-Agrarausgaben kritisch hinterfragt werden.

Bis 1992 waren die GAP-Ausgaben nicht nur hoch, sondern auch enorm schädlich. Das oberste Ziel der damaligen Agrarpolitik war es, den Landwirten Mindestpreise für ihre Produkte zu garantieren. Mindestpreise stimulierten die Produktion und führten zu hohen Überschüssen. Butterberge und Milchseen bleiben als Stichwörter in Erinnerung und konnten nur mit massiven Exportsubventionen – d.h. durch Dumping – auf den Weltmärkten entsorgt werden. Ernste ökonomische Verzerrungen und Konflikte mit Handelspartnern waren die unvermeidliche Konsequenz.

In einer Reihe couragierter, agrarpolitischer Reformen ab 1992 wurde die Preisstützung substanziell abgebaut. Als Kompensation für die Absenkung der Mindestpreise zahlte die EU den landwirtschaftlichen Betrieben Direktzahlungen. Heute machen diese den Großteil der GAP-Ausgaben aus – über 40 Milliarden Euro im Jahr 2011. Direktzahlungen richten weniger ökonomischen Schaden an als die Preisstützung der Jahrzehnte davor: Die meisten Direktzahlungen sind von der Produktionsmenge entkoppelt; d.h. Landwirte müssen nicht produzieren, um sie zu erhalten. Dadurch sind ihre Produktionsentscheidungen weniger verzerrt und die EU kann Agrarprodukte überwiegend ohne Subventionen exportieren.

Das EU-Budget sinnvoll einsetzen

Angesichts der aktuellen Krise reicht das Argument jedoch nicht aus, dass die GAP-Ausgaben inzwischen keinen größeren Schaden mehr anrichten. EU-Bürgerinnen und -Bürger, die in vielen Mitgliedsländern mit starken Einschnitten bei öffentlichen Leistungen und mit sinkenden Lebensstandards konfrontiert sind, haben ein Recht auf einen sinnvollen Einsatz des EU-Budgets und nicht nur auf einen unbedenklichen. Die Einführung von Direktzahlungen als Kompensation mag eine wichtige Voraussetzung für eine fundamentale Reform der GAP gewesen sein. 20 Jahre später überzeugt dieses Argument jedoch nicht mehr, insbesondere angesichts der hohen Agrarpreise in den letzten fünf Jahren. Zudem erfolgt die Verteilung der Direktzahlungen nicht anhand nachvollziehbarer Kriterien: Die höchsten Beträge erhalten weder jene Betriebe, die am bedürftigsten sind, noch solche, die am meisten öffentliche Güter bereitstellen (beispielsweise durch den Schutz der Biodiversität oder von Kulturlandschaften). Den größten Teil des Kuchens bekommen jene großen, flächenstarken Betriebe, die bereits von der alten, unreformierten GAP am meisten profitiert haben.

Die Direktzahlungen besaßen also einst eine Legitimation, die heute keinen Bestand mehr hat. Die logische Fortsetzung des Reformpfades seit 1992 wäre demnach eine graduelle Absenkung und ein Auslaufen der Direktzahlungen während des Mehrjährigen Finanzrahmens 2014-2020. Ein Teil der Einsparungen könnte in die 2. Säule der GAP umgeschichtet und für die Bereitstellung genau definierter ökologischer und kultureller öffentlicher Güter verwendet werden. Die Einsparungen könnten auch in andere Politikbereiche der EU umgeschichtet werden, die einen höheren europäischen Mehrwert stiften, wie z.B. Forschung und europäische Infrastruktur.

Anstatt dem Geist der letzten Reformen zu folgen, hat EU-Kommissar Dacian Ciolos allerdings einen Legislativvorschlag präsentiert, der Höhe und Struktur des GAP-Budgets konserviert. Ciolos schlägt zwar vor, 30 Prozent der Direktzahlungen an sogenannte „grüne“ Bedingungen („Greening“) zu knüpfen – wie zum Beispiel Fruchtfolgeauflagen und Erhalt des Dauergrünlands. Viele Fachleute erwarten allerdings bestenfalls einen geringen ökologischen Mehrwert dieser Maßnahmen. Weiterhin zeichnet sich ab, dass die Verhandlungen in und zwischen dem Ministerrat und dem Europäischen Parlament die Greening-Auflagen verwässern und ihre ökologische Wirkung weiter reduzieren werden. Und unabhängig davon, ob die Greening-Auflagen letztendlich wirksam sind oder „Greenwashing“ darstellen, die restlichen 70 Prozent der Direktzahlungen werden nicht an diese Auflagen gebunden sein. Es scheint, dass das Greening lediglich als neues Alibi für die alten Zahlungen dienen soll.

Keine Regierung will sich die Finger verbrennen

Inmitten eines Sturms, der die europäische Integration in ihren Grundpfeilern erschüttert, sind die Agrarpolitikerinnen und –politiker der EU in erster Linie damit beschäftigt, „ihr“ Budget zu schützen. Unterstützend wirkt hierbei die Tatsache, dass eine fundamentale Reform der GAP das labile Gleichgewicht der Nettozahlerpositionen in der EU stören würde, an denen sich keine nationale Regierung die Finger verbrennen möchte. Der Anfang Februar von den Staats- und Regierungschefs beschlossene Finanzrahmen sieht zwar leichte Kürzungen des GAP-Budgets vor, ändert aber nichts an der Sinnhaftigkeit der GAP-Ausgaben. Man könnte erwarten, dass die Finanz- und Wirtschaftskrise ein Überdenken der EU-Ausgabenprioritäten fördert und ein politisches Umfeld schafft, das zu substanziellen GAP-Reformen bereit ist. Leider gibt es dafür bis heute keinerlei Anzeichen.

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