Demokratie ist mehr als ein Betriebssystem. Sabine Leutheusser-Schnarrenberger

Die Angst vor einer Minderheitsregierung

Die Dänen sind Umfragen zufolge das glücklichste Volk Europas. Und das, obwohl sie meistens Minderheitsregierungen haben. Auch zahlreiche andere Demokratien wie Schweden, die Niederlande, Australien und Kanada haben mit Minderheitsregierungen gut gelebt oder tun dies noch.

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In Deutschland aber denkt man – nach den Erfahrungen der Weimarer Republik mit ihren zahlreichen Minderheitsregierungen – dabei zuerst an Instabilität.

In der Bundesrepublik Deutschland kristallisierte sich, auch dank der Fünf-Prozent-Klausel, schon bald ein sehr stabiles Parteiensystem heraus, mit den großen Volksparteien CDU, CSU und SPD sowie der FDP als “Zünglein an der Waage”. Lange Zeit regierten CDU und CSU mit der FDP oder, sofern es dafür reichte, allein. Als es zwischen CDU/CSU und FDP gar nicht mehr klappte, sprang die SPD als Koalitionspartner der Union ein. Diese Regierungsbeteiligung sollte sich als Sprungbrett für die erste sozialdemokratische Kanzlerschaft erweisen. Das Aufkommen der Grünen in den 1980er Jahren änderte, jedenfalls auf Bundesebene, nichts an diesen stabilen Verhältnissen. Wenn nun nicht, wie unter Helmut Kohl, CDU/CSU und FDP erneut die parlamentarischen Mehrheit für eine Regierung stellten, dann eben – unter Gerhard Schröder – SPD und Grüne.

So kam es, dass in Deutschland noch nie eine Bundesregierung ohne parlamentarische Mehrheit gebildet wurde. Es passierte lediglich drei Mal, dass sie diese Mehrheit verlor, doch diese Situation wurde stets recht schnell durch eine neue Koalitionsbildung oder Neuwahlen beendet. So zog Ende Oktober 1966, ein Jahr nach der Bundestagswahl, die FDP ihre Minister aus der Regierung Ludwig Erhard (CDU) zurück. Doch schon gut einen Monat später stand die Große Koalition. Anfang 1972 hatte die Regierung unter Willy Brandt die parlamentarische Mehrheit verloren, weil einzelne Abgeordnete zur Unionsfraktion gewechselt waren und ein SPD-Abgeordneter aus der Fraktion ausgeschlossen wurde. Zwar scheiterte im April der Versuch der Union, Brandt durch ein Konstruktives Misstrauensvotum zu stürzen. Nach einer absichtlich verlorenen Vertrauensabstimmung im September aber löste Bundespräsident Gustav Heinemann den Bundestag auf, und aus den folgenden Bundestagswahlen im November ging die sozialliberale Koalition gestärkt hervor. Das kürzeste Minderheits-Intermezzo begann im September 1982, als im Streit um die Finanzpolitik und die Nato-Nachrüstung die FDP ihre Minister aus dem Kabinett Helmut Schmidt (SPD) abzog. Bereits zwei Wochen später wurde über ein konstruktives Misstrauensvotum Helmut Kohl (CDU) zum neuen Bundeskanzler einer schwarz-gelben Koalition gewählt.

Andere Zeitrechnung Auf Länderebene konnten solche Phasen der Minderheitsregierung durchaus auch mal länger dauern. So kam es bei der saarländischen Landtagswahl im Mai 1975 zu einem Patt zwischen der bisher allein regierenden CDU auf der einen sowie SPD und FDP auf der anderen Seite. Im Bund regierten Sozialdemokraten und Liberale zusammen. Ein Bündnis mit der CDU an der Saar kam deshalb für die Liberalen nicht in Frage. Ministerpräsident Franz-Josef Röder führte daraufhin fast zwei Jahre lang eine CDU-Minderheitsregierung, bis ihr die FDP beitrat. Ein Jahr dauerte 1976/77 die CDU-Minderheitsregierung in Niedersachsen unter Ernst Albrecht. Er war zur Mitte der Legislaturperiode in geheimer Wahl mit Stimmen aus der bisher regierenden SPD/FDP-Koalition gewählt worden, aber niemand der “Abweichler” wollte sich offenbaren. Erst Anfang 1977 traten zwei FDP-Minister ins Kabinett Albrecht ein.

Eine neue Situation entstand mit dem Aufkommen der Grünen. In Berlin zog im März 1981 die in der Hausbesetzerszene verwurzelte und später in den Grünen aufgegangene Alternative Liste ins Abgeordnetenhaus ein. Eine Folge war, dass weder die sozialliberale Koalition unter Hans-Jochen Vogel (SPD) noch die CDU unter Richard von Weizsäcker eine Mehrheit der Sitze erzielte. Weizsäcker bildete daraufhin, gestützt von einzelnen FDP-Abgeordneten, einen Minderheitssenat. Erst zwei Jahre später, nach dem Regierungswechsel in Bonn von Schmidt zu Kohl, ging die FDP offiziell ein Bündnis mit Weizsäckers CDU ein. In Hessen verlor Ministerpräsident Holger Börner (SPD) bei der Landtagswahl im September 1982 seine Mehrheit durch den Einzug der Grünen, mit denen er eine Koalition kategorisch ausschloss. Börner blieb daraufhin einfach geschäftsführend im Amt. Nachdem aber der Haushaltsentwurf 1983 gescheitert war, kam es im September 1983 zu einer Neuwahl, bei der Börner erneut keine Mehrheit erzielte. Doch diesmal wählte ihn der Landtag zum Chef einer nunmehr von den Grünen offiziell tolerierten Minderheitsregierung. Im Februar 1985 schließlich kam es zur deutschlandweit ersten Koalition von SPD und Grünen mit dem Umweltminister Joschka Fischer.

Nach der Einheit Der Vorgang, dass eine neue Partei in die Parlamente einzieht, mit der niemand koalieren will, wiederholte sich nach der deutschen Einheit im Osten der Republik. Er führte zum sogenannten “Magdeburger Modell”, zur bisher langlebigsten Minderheitsregierung in der bundesdeutschen Geschichte: In Sachsen-Anhalt hatte bei der Landtagswahl 1994 die schwarz-gelbe Koalition ihre Mehrheit verloren. Ohne Beteiligung der PDS war nur eine Große Koalition mit einem CDU-Ministerpräsidenten möglich. SPD-Spitzenkandidat Reinhard Höppner einigte sich aber mit den Grünen auf eine Koalition sowie mit der PDS auf die Tolerierung einer solchen Minderheitsregierung. Vier Jahre später verpassten die Grünen den Wiedereinzug ins Parlament, worauf Höppner für weitere vier Jahre eine reine SPD-Minderheitsregierung mit erneuter Tolerierung durch die PDS führte.

Nach der Wahl in Nordrhein-Westfalen im Mai 2010 war die Situation anders. Die bisherige CDU/FDP-Koalition unter Jürgen Rüttgers (CDU) hatte ihre Mehrheit verloren, Die Linke, in der die PDS mittlerweile aufgegangen war, gehörte erstmals dem Landtag an. Da sämtliche Sondierungsgespräche in verschiedenen Konstellationen zu keinem Ergebnis führten, blieb die Regierung Rüttgers zunächst geschäftsführend im Amt. Sechs Wochen nach der Wahl begannen schließlich SPD und Grüne Verhandlungen über die Bildung einer Minderheitsregierung. Dabei schlossen sie eine Tolerierungsvereinbarung mit der Partei Die Linke ausdrücklich aus und kündigten an, zur Durchsetzung von Gesetzesvorhaben auf wechselnde Unterstützung im Parlament zu setzen. Zwei Monate nach der Wahl wurde Hannelore Kraft (SPD) schließlich zur Ministerpräsidentin gewählt.

Die von ihr geführte Minderheitsregierung konnte anfangs einige Projekte, wie eine Schulreform (mit der CDU) oder die Abschaffung der Studiengebühren (mit den Linken), durchsetzen. Nach knapp zwei Jahren versagte die Opposition allerdings bei der Verabschiedung des Haushalts 2012 ihre Unterstützung und sorgte so für Neuwahlen, die im Mai 2012 mit dem Ausscheiden der Linken und einer eigenen Mehrheit für SPD und Grüne endete.

Die Modelle Höppner und Kraft werden nun für den Bund diskutiert: Eine unionsgeführte Minderheitsregierung, toleriert beispielsweise von den Sozialdemokraten, oder eine, die sich auf wechselnde Mehrheiten stützt. Wem Letzteres zu instabil erscheint angesichts der europa- und weltpolitischen Verantwortung Deutschlands, dem hat der Bundestag vergangene Woche einen ersten Gegenbeweis geliefert: In den Debatten zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr und zu vorzeitigen Kreditrückzahlungen an den IWF und andere Länder durch Irland zeigten sich durchaus wechselnde Mehrheiten für Vorlagen der geschäftsführenden Bundesregierung.

Quelle: Das Parlament

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