Quo vadis, EWU?

Nicolas Afflatet17.11.2018Europa, Wirtschaft

Die Europäische Währungsunion (EWU) wie sie einstmals konzipiert worden war, ist Geschichte. Um eine zentrale Geldpolitik mit einer dezentralen Fiskalpolitik vereinbaren zu können, war die Nicht-Beistandsregel vereinbart worden. Demnach sollten die Mitgliedsstaaten nicht für Schulden der anderen haften dürfen. Ein Beitrag von Nicolas Afflatet.

Es war ein zentrales Zugeständnis Helmut Kohls an den deutschen Wähler gewesen, ohne das der Euro als neue Währung in Deutschland wohl niemals akzeptiert worden wäre.

Im Zuge der Euro-Rettungspolitik wurde sie jedoch durch die fiskalische Rettungsarchitektur mit dem Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) als deren Herzstück abgelöst. Seitdem haften die Steuerzahler der solideren Staaten für die Staatsschulden der Krisenstaaten, die den Rettungsschirm in Anspruch nehmen. Die Eurozone wurde damit in eine Haftungsunion umgewandelt. Mit der Überführung des ESM in einen Europäischen Währungsfonds (EWF), verankert im Unionsrecht, soll der Bruch der Nicht-Beistandsregel dauerhaft festgeschrieben werden. Damit ist die Eurozone aber noch nicht am Ende ihres Weges angekommen.

Die Solidaritätsinstrumente

Neben der Umwandlung des ESM in einen EWF gibt es eine ganze Reihe von Projekten, die die Eurozone nach dem Willen ihrer Befürworter „krisenfester“ machen sollen. Teilweise befinden sie sich in Planung, teilweise aber auch schon in der Realisierungsphase. Dabei handelt es sich durchweg um sogenannte „Solidaritätsinstrumente“, sprich: Instrumente, mit denen die Eurostaaten einander beistehen sollen. Dazu zählen etwa eine gemeinsame Einlagensicherung, gemeinsame durch Staatsanleihen gedeckte Verbriefungen, eine gemeinsame Arbeitslosen(rück)versicherung, ein Eurozoneninvestitionshaushalt und das Reformunterstützungsprogramm. Allen Instrumenten ist gemein, dass es je nach Ausgestaltung zu erheblichen Umverteilungswirkungen, sprich: Transfers, innerhalb der Eurozone kommen kann.

Der Grad der potenziellen Umverteilung ist jedoch höchst unterschiedlich. Es beginnt bei einstelligen Milliardenbeträgen beim Reformunterstützungsprogramm und geht bis zu einer potenziell unbegrenzten Haftung der Steuerzahler für die Einlagen in anderen Euro-Staaten bei Schaffung einer gemeinsamen Einlagensicherung.

Thinking outside the Box

Weil aber Transfers an andere Euro-Staaten gerade in Deutschland höchst unpopulär sind, werden die Befürworter dieser Vorschläge nicht müde zu betonen, dass sie nicht zu einer gemeinsamen Haftung oder gar Transfers führen. Sie argumentieren auf Grundlage eines zu schaffenden Rechtsrahmens und bewegen sich damit gewissermaßen innerhalb einer Box. In der Tat: Würden die Regeln entsprechend gesetzt und respektiert (!), könnten dauerhafte und einseitige Transfers ausgeschlossen werden.

Die Eurokrise war jedoch von Anbeginn eine Krise der Rechtsbrüche. Schon 2010 hatte die Direktorin des Internationalen Währungsfonds, Christine Lagarde, eingestanden: „Wir haben alle Regeln gebrochen, weil wir die Eurozone retten wollten.“ Weil bei strikter Befolgung der verabredeten Regeln politisch unerwünschte Folgen zu erwarten waren, wurde der ursprüngliche Rechtsrahmen durch die verabschiedeten Maßnahmen faktisch beseitigt und durch einen neuen, sehr durchlässigen ersetzt.

Die Erfahrungen aus der Eurokrise zwingen daher förmlich dazu, über das Regelwerk hinaus- und außerhalb der Box zu denken. Spätestens wenn die Euro-Krise mit voller Wucht zurückkehrt, werden die Regierungen erneut vereinbarte Regeln brechen. Not kennt schließlich kein Gebot. Bei all den vorgeschlagenen Projekten muss der Regelbruch deshalb einkalkuliert werden. Tut man das, wird schnell deutlich, dass durch die vorgeschlagenen Projekte Transfers nicht nur möglich, sondern sogar wahrscheinlich werden.

Durch die Hintertüren in die Transferunion

Doch wie könnte das bei den vorgeschlagenen Projekten aussehen? Schauen wir uns dazu einige Vorschläge genauer an. Bei der gemeinsamen Arbeitslosen(rück-)versicherung sollen die Eurostaaten Beiträge in einen individuellen und einen gemeinsamen Topf einzahlen. Ist der individuelle Topf erschöpft, sollen die Mitgliedsstaaten Mittel aus dem gemeinsamen erhalten, um im Krisenfall die Folgen steigender Arbeitslosigkeit abzufedern. Ist die Krise überstanden, sollen sie die entnommenen Mittel wieder zurückzahlen. Würde man diesen Mechanismus rückblickend auf die Krise in Griechenland anwenden, hätte Griechenland jahrelang Mittel aus dem gemeinsamen Topf erhalten. Möglicherweise könnte es heute, da es den Rettungsschirm „erfolgreich“ verlassen hat, anfangen, diese Mittel zurückzuzahlen.

Realistisch ist dies aber nicht. Dirk Meyer, Professor an der Helmut-Schmidt-Universität Hamburg, hat nachgewiesen, dass Griechenland in den Genuss von Schuldenerleichterungen in Höhe von bis zu 223,5 Milliarden Euro gekommen ist, davon 42 zulasten des deutschen Fiskus. Trotzdem liegt die Staatsverschuldung mit 176,1% des Bruttoinlandsprodukts 29,9 Prozentpunkte höher als 2010. Am dritten Hilfsprogramm hat sich der Internationale Währungsfonds bis zum Schluss nicht beteiligt, weil er die Staatsverschuldung für nicht tragbar hält. Es ist illusorisch zu glauben, dass man angesichts der angespannten finanziellen Lage Griechenlands die Mittel aus dem gemeinsamen Topf zurückverlangt hätte. Höchstwahrscheinlich wären Griechenland die Schulden aus der Arbeitslosenversicherung genauso erlassen worden, wie es die Gewinne der Europäischen Zentralbank aus den Käufen griechischer Staatsanleihen geschenkt bekommen hat.

Nächstes Beispiel: gemeinsame Verbriefungen. Bei diesen soll eine Zweckgesellschaft Staatsanleihen der Eurostaaten am Sekundärmarkt aufkaufen, tranchieren und an Investoren weiterverkaufen. Die unterschiedlichen Tranchen sollen unterschiedlich riskante Anteile des zugrundeliegenden Topfs an Staatsanleihen wiederspiegeln. Bei Zahlungsausfall eines Mitgliedslandes wäre zuerst die nachgeordnete Junior-Tranche betroffen. Zu einer gemeinsamen Haftung würde das nicht führen. Allerdings haben sowohl der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen als auch der Präsident des ifo-Instituts, Clemens Fuest, gewarnt, dass sich die Europäische Zentralbank (EZB) gezwungen sehen könnte, bei einem Renditeanstieg für einzelne Mitgliedsstaaten auf den Märkten aktiv zu werden. Selektiv steigende Zinsen könnten erneut als Marktversagen erklärt werden. Damit hätte sie eine Begründung, um zugunsten hochverschuldeter Staaten zu intervenieren, um das gemeinsame Produkt zu schützen. Dadurch käme es, ähnlich wie beim Anleihekaufprogramm der EZB, zu einer Vergemeinschaftung der Staatsschulden durch die Hintertür.

Beim letzten Beispiel, dem Reformunterstützungsprogramm, sollen Mitgliedsstaaten aus dem EU-Haushalt Gelder erhalten, wenn sie Strukturreformen einleiten. Allerdings ergeben sich daraus mehrere Gefahren. So könnten Mitgliedsstaaten gezielt Reformen verschleppen, um anschließend bei deren Verabschiedung von der EU umso stärker belohnt zu werden. Sie würden darüber hinaus Mittel für Reformen erhalten, die sie auch ohne Förderung durch die EU unternommen hätten. Zuletzt bestünde die Gefahr, dass die in dieser Hinsicht sehr nachsichtige Kommission im Krisenfall selbst dann Gelder auszahlt, wenn Reformen nur halbherzig oder nachrangige Reformen unternommen werden, um die Mitgliedsstaaten durch Transfers zu stärken.

Folgen des fortgesetzten Rechtsbruchs

Diese Beispiele zeigen, wie einfach sich durch diese Projekte eine Transferunion entwickeln kann. Die fortgesetzten Rechtsbrüche der Euro-Rettungspolitik zwingen dazu, diese Möglichkeit nicht nur in Betracht zu ziehen, sondern im Krisenfall als wahrscheinlich anzunehmen. Mit der Schaffung der Transferunion hätte die Eurozone einen sehr langen Weg innerhalb kurzer Zeit zurückgelegt, den sie eigentlich nie hätte beschreiten sollen.

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