Ist die WTO am Ende?

von Gabriel Felbermayr9.07.2018Außenpolitik, Wirtschaft

Die angekündigten und zum Teil bereits eingeleiteten Maßnahmen der USA zum Schutz ihrer Wirtschaft, nicht zuletzt die Einführung von Zusatzzöllen, haben fatale Folgen für das globale Handelssystem­. Die USA sind auf dem Weg, die bisherigen Regeln der Weltwirtschaft außer Kraft zu setzen und einen Handelskrieg zu beginnen. Steht die WTO vor ihrem Ende?

. Von der Ohnmacht zur Obsoleszenz? Die ungewisse Zukunft der WTO

Die handelspolitischen Äußerungen des US-Präsidenten Donald Trump wurden häufig dahingehend interpretiert, dass sie einen Angriff auf die multilaterale Handelsordnung, für die die Welthandelsorganisation (WTO) seit ihrem Bestehen eintritt, darstellen. Wenngleich Art und Umfang der Kritik neu sind, ist sie inhaltlich nicht allzu weit davon entfernt, was schon die Obama-Regierung monierte. Dies betrifft insbesondere, aber nicht ausschließlich den Schutz geistigen Eigen-tums. Die USA genießen auch kein Monopol darauf, was den Vorzug bilateraler Abkommen gegenüber dem multilateralen WTO-Forum anbelangt.

CHERRY-PICKING IM WELTHANDEL

Denn auch die EU scheint zur Überzeugung gelangt zu sein, dass der multilaterale Ansatz der WTO mindestens ergänzungsbedürftig sei. Anders ist der besondere Fokus der EU-Handelspolitik der letzten Jahre auf bilaterale Handelsabkommen nicht zu erklären. Auch die Bundesregierung ist laut aktuellem Koalitionsvertrag der Auffassung, »dass bilateralen und plurilatera-len Abkommen eine entscheidende Bedeutung für eine aktive Gestaltung der Globalisierung zukommt.« Angesichts des Scheiterns der letzten großen Verhandlungsrunde unter dem Dach der WTO (Doha-Runde) und des damit verbundenen Stillstands einer weiteren globalen Handelsliberalisierung ist diese Haltung nachvollziehbar. Doch auch sie begünstigt letztlich die Marginalisierung der WTO und setzt auch die EU dem Verdacht aus, sich Vorteile in bilateralen Verhandlungen zu verschaffen. Einerseits will die EU – ähnlich vielen Schwellen- und Entwicklungsländern und entgegen den USA – keine weitergehende Liberalisierung der Agrarmärkte. Die Folge sind beispielsweise 70% Einfuhrzoll auf Rindfleisch oder 26% auf Schweinefleisch. Die europäischen Verbraucher bezahlen diesen Protektionismus in Form von Lebensmittelpreisen, die 17% über dem Weltmarktniveau liegen. Besonders davon betroffen sind indes ärmere Haushalte, da diese einen höheren Anteil ihres Einkommens für Lebensmittel verwenden als wohlhabendere.

Andererseits kommt auch der EU in bilateralen Verhandlungen eine ungleich größere Verhandlungsmacht zu, als es in jedem multilateralen Forum der Fall wäre. Mit gleichem Ansinnen rechtfertigte die US-Administration ja auch ganz offen ihren Politikwechsel von plurilateralen Abkommen, zum Beispiel im Rahmen der Transpacific Partnership (TPP), hin zu bilateralen »Deals«, wie sie jüngst mit Südkorea erzielt wurden. Die angedachten Vergeltungsmaßnahmen der EU auf US-Stahlzölle werfen zudem die Frage auf, ob die EU willens ist, WTO-rechtskonform zu reagie-ren und den zweifelsfrei mühsamen Weg durch die WTO-Schiedsgerichte zu gehen, oder ob sie letztlich mit gleicher Münze heimzahlen will. Auch reizt die EU den rechtlichen Rahmen für Antidumping-Maßnahmen, vor allem gegenüber China, bis an die Grenze dessen aus, was rechtlich argumentierbar ist; damit setzt sie sich zu Recht dem Vorwurf des Protektionismus aus. Mit einer Fortführung dieser Politik machte sich die EU (unfreiwillig?) zum Erfüllungsgehilfen der Totengräber der regelbasierten Welthandelsordnung, die zu verteidigen sie sich zumindest öffentlich seit jeher anschickt.

Wenn überhaupt, gibt es für Antidumping-Zölle nur eine Rechtfertigung: Man will verhindern, dass ein Anbieter eine Monopolstellung dadurch erreicht, dass er alle anderen Anbieter durch ruinösen Wettbewerb (Verkauf unter Herstellungskosten) aus dem Markt drängt. In Zukunft könnte dieser dann eine globale Monopolrente einfahren. All diejenigen, die andere vermeintliche­ Gründe anführen, warum Antidum-ping-Zölle sinnhaft wären, bleiben den Nachweis schuldig, wie eine Volkswirtschaft dadurch verlieren könne, von einer anderen Güter unterhalb der Herstellungspreise zu beziehen. Dies setzt nämlich eigene Ressourcen frei und kann nur gesamtwohlfahrtsfördernd sein, da die Konsumenten dabei mehr gewinnen, als die Produzenten verlieren. Zudem ist fraglich, in welchen Bereichen überhaupt eine globale Monopolstellung durchsetzbar ist; dies kann allenfalls dann eintreten, wenn der Markteintritt extrem kostenintensiv (Hochtechnologieprodukte) oder gar nicht möglich ist aufgrund von vorgelagerten Monopolen bei den verwendeten Rohstoffen. Im letzteren Fall sind Antidumping-Zölle gänzlich nutzlos, weil es keine inländischen Substitutionsmöglichkeiten gibt und damit die Importnachfragekurve ziemlich preisunelastisch ist.

Der Blick auf die Liste der Güter, auf die die EU Antidumping-Zölle erhebt, offenbart aber auf geradezu erschreckende Weise, dass das einzig berechtigte Argument (teurer Markteintritt) auf die vorwiegende Anzahl der Antidumping-Produkte nicht zutrifft: 4 Es werden beispielsweise Fahrräder und Fahrradteile aus China, Indonesien, Kambodscha, Malaysia, Pakistan, den Philippinen, Sri Lanka und Tunesien mit Antidumping-Zöllen belegt. Dass zur selben Zeit viele Hersteller aus vielen Ländern mit Zöllen belegt werden, beweist ja gerade das Gegenteil, nämlich dass keine Gefahr durch ein globales Monopol besteht. Genauso ist Beton­ stabstahl aus China und Weißrussland sicher kein Produkt, das im Zweifelsfall nicht leicht ersetzbar ist – vielleicht sogar durch chinesischen Dumping-Stahl? Die genannte Antidumping-Liste ist an Lächerlichkeit kaum zu überbieten, was eindrucksvoll zeigt, dass Antidumping-Maßnahmen nur Industriezwecken dienen und als Produkt erfolgreicher Lobby-Arbeit angesehen werden müssen.

Es bleibt also zu konstatieren, dass die WTO jenseits der US-amerikanischen Anfeindungen und der kompromisslosen Haltung Chinas zu Fragen der Markt­öffnung auch seitens der EU nicht über bloße Lippen­ bekenntnisse hinausgehende Unterstützung erfährt. Die Besuche des französischen Präsidenten und der deutschen Kanzlerin in Washington just vor Ablauf der Zollausnahmen am 1. Mai 2018 sprechen jedenfalls eine andere Sprache. Offenbar blieben diese Treffen aber insoweit folgenlos, als dass sie die tatsächliche Einführung der Stahl- und Aluminiumzölle lediglich um vier Wochen verzögerten. Ebenso wird verbreitet, dass die NAFTA-Staaten vor dem Abschluss eines überarbeiteten Abkommens stehen. Die Aufhebung der Zollausnahmen für Kanada und Mexiko widersprechen dem nur scheinbar. Es besteht die Möglichkeit, dass die USA mit Blick auf den Verhandlungsabschluss lediglich den Druck erhöhen wollen. Neben dem genannten Deal mit Südkorea reiste auch Shinzo Abe im April 2018 in die Vereinigten Staaten, um Ausnahmen bei den Stahlzöllen für Japan zu erwirken. All diese Geschehnisse wird die US-Administration als Bestätigung ihrer Handels-politik werten: Divide et impera – teile und herrsche!

GEFANGEN IN ALTEN VERHANDLUNGS-ERGEBNISSEN

Will die WTO nicht obsolet werden, muss sie alsbald den Nachweis erbringen, dass sie zu weiteren, erfolgreichen Handelsliberalisierungsrunden imstande ist. Dies verunmöglicht jedoch die derzeitige asymmetrische Zollstruktur ihrer Mitgliedstaaten: Vor allem die USA, aber auch die EU machten im Zuge der Uruguay-Runde, die in der Gründung der WTO mündete, weitreichende Konzessionen hinsichtlich der Zollsenkungen. Sie reduzierten ihrerseits die Zölle weit mehr als die damaligen Schwellenländer, um diese überhaupt zum Mitmachen zu bewegen. Das Verhandlungsergebnis spiegelt somit die Welt von vor 25 Jahren wider, als sich China noch nicht geöffnet hatte, als an den breiten Aufstieg Asiens noch nicht zu denken war, als Russland im postkommunistischen Chaos versank und in Südamerika junge Demokratien Militärdiktaturen beerbten. Es war wichtig und richtig, dass unter Federführung des Westens ein multilaterales Handelssystem geschaffen wurde, das die Anpassungskosten vieler Mitgliedstaaten minimierte, indem ihnen weiterhin vergleichsweise hohe Zölle zugestanden wurden.5 Man verschrieb sich dem Prinzip Hoffnung, nämlich dass weitere Zollsenkungen in Zukunft folgen würden, wenn denn alle mal unter einem Dach versammelt sind.

Dieser Ansatz übersah auf fatale Weise seine Langfristfolgen, weil er die Mitgliedstaaten mit unterschiedlicher Verhandlungsmacht bei künftigen Zoll­ senkungsrunden ausstattete. Da es eine natürliche Untergrenze für Zölle gibt (vollständige Eliminierung), können die USA und die EU den Schwellenländern kaum mehr etwas anbieten, für das diese im Gegenzug ihre hohen Zölle abbauten. Diese Zollasymmetrie trug letztlich zum De-facto-Scheitern der Doha-Runde bei und macht die WTO seitdem weitestgehend handlungsunfähig. Dieser unzureichenden Situation kommen die Europäer vor allem dadurch bei, dass sie auf bilaterale Handelsliberalisierungen setzen – ein Trend, der global Schule machte, wie der weltweite Bestand an Freihan-delsabkommen in Abbildung 1 zeigt.

AUF DIE DROHUNG FOLGT VERHANDLUNG

Es gibt zwei Lesarten der US-amerikanischen Dro-hung, die WTO-Mitgliedschaft aufzukündigen. Die eine ist, dass die Trump-Administration tatsächlich die WTO über den Haufen werfen will und sich mehr verspricht, in Zukunft ausschließlich bilateral zu verhandeln. Die andere ist, dass die USA eine Änderungskündigung forcieren. Ohne Verhandlungsmacht innerhalb der WTO kann es spieltheoretisch sinnvoll sein, zu kündigen, um Änderungen zu erwirken, solange die übrigen Teilnehmer ein Interesse daran haben, dass der potenzielle Ausscheider weiterhin dabeibleibt. Diese kalkulierte Eskalation bewirkte nämlich, dass die übrigen Teilnehmer den USA mehr entgegenkom- men müssten als bisher, um sie zum weiteren Mitmachen zu bewegen, dass also der participation constraint für die Vereinigten Staaten wieder erfüllt wird. Diese Verhandlungsstrategie birgt zweifelsfrei das Risiko des Scheiterns – David Cameron kann ein Lied davon singen –, doch es besteht guter Grund zur Hoffnung, dass die USA weiterhin am regelbasierten Welt- handel interessiert sind.

Es spricht nämlich einiges dafür, dass der selbsternannte »Deal-Maker« Donald Trump auch hier zockt. Mit Blick auf den Nordkoreakonflikt scheint sich diese Strategie bereits bewährt zu haben, auf die beiderseitige verbale Eskalationsspirale folgen die ernsthaftesten Friedensgespräche der beiden Koreas seit Bestehen der Teilung. Ein vormals unmöglich geglaubtes Treffen eines US-Präsidenten mit einem nordkoreanischen Führer sowie Verhandlungen über die vollständige Denuklearisierung der koreanischen Halbinsel wurden vielleicht erst durch die vorherige Eskalation möglich. Spieltheorie at its best! Die US-Regierung kann kein Interesse am Kollaps der WTO haben, genauso wie sie kein Interesse an einem Krieg gegen Nordkorea hatte. Vermutlich will sie durch Drohgebärden Raum für Verhandlungen schaffen und dieser sollte genutzt werden. Ungeachtet persönlicher Antipathien für die politischen Führer anderer Länder könnte die EU die Rolle des Mediators einnehmen, der sich bemüht, die Schwellenländer zu Zollzugeständnissen und die Chinesen zu Marktöffnung zu bewegen, um die Amerikaner an zu halten. Beides liegt im ureigensten Interesse der EU als Ganzes und Deutschlands im Besonderen. Selbstredend muss sich auch die EU bei fragwürdigen Agrarzöllen und Antidumping-Praktiken bewegen, aber das überragende Interesse muss sein, die USA weiter im Verbund der WTO zu halten. Ihre Interessen sind mit unseren zwar nicht deckungsgleich aber doch bei weitem am besten kompatibel.

DIE ROLLE DES GEISTIGEN EIGENTUMS

Die US-amerikanische Motivlage­ für die Gründung der WTO basierte freilich nicht auf reiner Barmherzigkeit.
Die Amerikaner setzten beispielsweise durch, dass der Schutz geistigen Eigentums in WTO-Recht verankert wurde und sich die Mitgliedstaaten zur Einhaltung von Mindeststandards verpflichten. Das Übereinkommen über handelsbezogene Aspekte der Rechte des geistigen Eigentums (TRIPS-Abkommen) definiert dabei Mindeststandards für nationale Gesetzgebungen mit Blick auf Patentschutz, Urheberrechte, Wahrung von Geschäftsgeheimnissen und weitere Gebiete des Immaterialgüterrechts. Außerdem sieht es ein Diskriminierungsverbot vor (Inländerbehandlung, Meistbegünstigungsklausel). Es liegt in der Natur der Sache, dass von diesem Schutz nur jene profitieren können, die auch substanziell über volkswirtschaftlich nutzbares Know-how verfügen. Dieser Schutz des geistigen Eigentums war also für die USA die Garantie dafür, dass sie durch den neuen Welthandel nicht doppelt übervorteilt werden: nämlich zuerst ihre Märkte zu öffnen, die dann günstig aus dem Ausland mit »gestohlenem« Know-how bedient würden. Was also vergleichsweise hohe Zölle zum Schutz der eigenen Volkswirtschaft für die Schwellenländer bedeuteten, war der internationale Patentschutz für die Vereinigten Staaten. So lässt sich das Verhandlungsgleichgewicht der Uruguay-Runde zutreffend beschreiben.

Nur ist seither eben fast ein Vierteljahrhundert vergangen. Der unzureichende Schutz geistigen Eigentums wurde mittlerweile zum Hauptkritikpunkt der US-Regierung gegenüber China und ist eng verwobenmit Fragen des Marktzugangs. Der Zwang, beispielsweise Auslandsdirektinvestitionen in China in Form von Joint Ventures zu unternehmen, bedeutet faktisch einen Technologietransfer zu lokalen Wettbewerbern. Diese Wettbewerber sind zudem häufig in Staatsbesitz und finden sich schon dadurch in einer Situation wieder, die als wettbewerbsverzerrend bezeichnet werden kann. Gleichzeitig wird das auf Dienstleistungsexport­ basierende US-Wirtschaftsmodell gänzlich durch expli-zite und implizite Verbote ausgeschlossen, wie an den Beispielen Google, Facebook und Amazon zu sehen ist. Hier prallen US-Wirtschaftsinteressen auf den Protektismus und den gesellschaftlichen­ Kontrollanspruch eines totalitären Regimes­. Dies ist letztendlich ursächlich für den von den USA vom Zaum gebrochenen Handelsstreit. Ein Blick in bilaterale US-Leistungsbilanzdaten verrät, dass die USA in China tatsächlich kaum Geschäfte machen, während sie in Europa, wo ihre Marken und Patente bestens geschützt sind, sogar so hohe Gewinne erzielen, dass sie das US-Defizit im Güterhan-del mit der EU in einen bilateralen Leistungsbilanz­ überschuss drehen (vgl. Felbermayr und Braml 2018). Erstaunlich dabei wiederum­ ist, wie auffallend ruhig die sonst so chinakritische deutsche Öffentlichkeit geblieben ist, die jedenfalls zu Zeiten vor Donald Trump nur allzu gern den chinesischen Umgang mit geistigem Eigentum anprangerte. Offensichtlich ändert sie ihre Überzeugung je nachdem, mit wem sie sie teilt.

Auch auf das Risiko der Übersimplifizierung kann man all diese Praktiken, die etwas vordergründig Schützenswertes behüten wollen, als plumpen Pro-tektionismus abtun: Zölle sind in den wenigstens Fäl-len (wenn überhaupt in irgendeinem Fall) wohlfahrts­ fördernd, aber diese Erkenntnis dringt offensichtlich bis Peking, Brasilia, Neu-Delhi und neuerdings auch Washington nicht durch. Ferner besteht kein Grund, warum man fremde Länder dafür bestrafen soll, dass sie ihre Produkte unter Herstellungskosten auf dem Weltmarkt anbieten wollen. Die Begründung ist trivial, ein Konsument kann in dieser Situation nicht verlieren. Auf diesem Ohr ist aber Brüssel ebenso taub, wie es die Amerikaner schon unter Präsident Obama waren. Ebenso wenig erschließt sich, warum Unternehmen, die sich in sorgfältiger betriebswirtschaftlicher Abwä-gung dazu entschlossen haben, in den chinesischen Markt einzutreten, geschützt werden müssen. Diese geben sich bezüglich ihren IP-Rechten dort gar keinen Illusionen hin, sondern sie bezahlen mit ihrem Know-how eine Art Eintrittsgeld für den chinesischen Markt – vollkommen freiwillig.

Aus volkswirtschaftlichen Überlegungen heraus ist das Verbreiten neuer Technologien geradezu wünschenswert, denn es handelt sich bei Wissen um ein nicht-rivalisierendes Gut, d.h., es wird dadurch nicht weniger, dass man es teilt. Selbstverständlich sind Innovationen auch Ausdruck der Schaffenskraft und des Ideenreichtums einer Nation als ganzes, weshalb jene sie schützen will. Deshalb bemühen sich viele Staaten, Innovation direkt zu subventionieren oder mindestens ein innovationsfreundliches Umfeld zu schaffen. Jedoch muss normativ betrachtet die Frage lauten, welchen Schutz geistigen Eigentums wir unter Unkenntnis darüber anstrebten, wer die entscheidenden Technologien der künftigen Generationen entwickelt. Denn das derzeitige Eintreten vieler westlicher Staaten für hohe IP-Standards bringt auch die Über-heblichkeit dessen zum Ausdruck, sich der globalen technologischen Führerschaft für die Zukunft sicher zu sein. Dass dem nicht zwingend so sein muss, lehrt die Geschichte, und das gilt es bei Verhandlungen über IP-Rechte schon heute zu berücksichtigen.

Selbstverständlich kann man jede dieser Aussagen für ihre Absolutheit kritisieren. Es ist ein Leichtes, etwaige Gegenargumente anzuführen, die unter bestimmten Umständen greifen. Nur lehren die aktuellen Entwicklungen, dass jede Ausnahme, die Protektionismus vielleicht aus guten Gründen erlauben mag – sei es die nationale Sicherheit, sei es die Gefahr vor unlauterem Wettbewerb, der zur Monopolisierung führt – zweckentfremdet und damit sinnentleert wurde. Politiker denken in den Kategorien des Möglichen, wir wollen uns die Frage nach dem Nötigen stellen. Um die verfahrene Situation für die WTO aufzulösen, bedarf es nichts Geringeres als sogenannter globaler Nulllösungen, die keine Ausnahmen mehr zulassen. Nur diese Radikalität schafft einen langfristigen Ausgleich, denn alle Ausnahmen erzeugen Gewinner, und mögliche Gewinner erzeugen neue Ausnahmen. Wenn diese Null­ lösungen sowohl Zölle, Marktzugangsbeschränkungen, Antidumping-Maßnahmen und den Schutz geistigen Eigentums betreffen, ist dies für alle Seiten gleichermaßen schmerzhaft wie segensreich.

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